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广东探路数字政府
来源:财新一线发布时间:2019年08月26日

  在广东自证清白需要多久?答案是几分钟。现在,若要申请无犯罪记录证明,在“粤省事”上提交资料、申请办理,只需几分钟;最后邮寄到家,实现“无跑”办理。而在2018年以前,申请无犯罪记录要到派出所填写资料、复印证件、排队,外地人往往户口卡不在身边,还需跨省回老家办理。

  “粤省事”是广东省在“数字政府”概念上的试探性项目,简称“数字广东”。在“粤省事”微信小程序上,出生证明、结婚预约、养老认证、社保、公积金、税务⋯⋯超700项服务可一站式办理。2018年5月21日,数字广东推出“粤省事”以来,其小程序使用人数以月均百万人次的速度增长,当前实名注册用户数超过1450万。

  除了面向公众的“粤省事”,数字广东项目还针对企业、政府公务人员分别推出了广东政务服务网与协同办公平台。这需要打通广东55个省直委办厅局,整合超百亿条政务数据,将传统的信息化系统搬到云上,统一运营。

  凭借数字广东项目,广东省的网上政务服务能力指数排名从2016年的第九,升至2018年的第一。“网上政务服务能力指数排名”即国务院办公厅电子政务办公室委托第三方机构开展的网上政务服务能力评估工作,备受各省级政府领导班子的重视。

  2019年6月3日,在国新办新闻发布会上,广东省长马兴瑞表示,数字政府是落实国务院“数字中国”部署的一个重要举措,也是未来引领、推动数字经济发展的一个方向。广东省组建了市场化的数字广东网络建设有限公司(下称数字广东公司),构建了“政企合作、管运分离”的模式,要通过建设公共云、公共数据等平台,打破过去各自为政的状态,同时成立了政务服务数据管理局(下称政数局)。

  数字广东公司在2017年10月成立,注册资本2亿元,由腾讯中国联通中国移动中国电信联合出资,负责数字广东项目的建设和运营。腾讯公司董事会主席兼首席执行官(CEO)马化腾在2019年7月21日的一场行业会议上表示,这个模式为全国首例,政府的角色转变为管理者,从采购工程转为采购服务。

  这类政务项目的难点在于,在诸多数字政府、智慧城市项目中,如何破除部门藩篱、打通数据,怎样用好大数据,并保护庞大的数据不被泄露或滥用等,都是需要探索和解决的问题。

  中国信息安全研究院副院长左晓栋提醒称,包括数字广东在内,中国数字政府的发展目前仍处在第一阶段——政府内部单位之间达成数据共享,数字广东公司的作用也是提供平台协助实现这一功能;第二阶段是数据开放、供公众查询; 第三阶段是数据开发利用、形成数据产品,目前仍有一定距离。

省政府发力

  数字广东之所以能迅速上马,主要源自强有力的“政府之手”推动。

  2016年,广东省网上政务服务能力指数排名第九,落后于浙江省、贵州省、江苏省、上海市、福建省、江西省、山东省和甘肃省。这深深触痛了广东省政府领导班子。

  一名接近数字广东项目的人士向财新记者透露,2017年6月,马兴瑞去广东联通调研时提及“第九”这一排名太差,广东联通方面就提议打造数字广东马兴瑞当即表示,要让广东省的互联网领头企业一起做,然后又拉来了腾讯华为,以及广东移动和广东电信。

  数字广东公司采用“1+3”股东结构,腾讯持股49%,为牵头方。国有控股的地位不变,委托三大运营商持股,代表国资合计持股51%,其中中国联通作为发起方,股权比中国移动中国电信稍多一点,联通、移动、电信三家分别持股18%、16.5%、16.5%。数字广东公司CEO、总裁均由“腾讯系”高管担任。广东省另一家科技巨头华为的经营策略是不投资,不在股东之列,以主要合作伙伴的角色参与项目建设。

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  达成上述股权架构并不容易。各方不断讨论、碰撞,用了两个月才把各自定位、股本搞清楚。“股权结构中既需要是国资控股,也需要结构合理,以发挥市场优势和企业主动性,避免受到薪酬等限制,好让企业找到想要的人才和合作伙伴。”数字广东公司CEO王新辉对财新记者称。

  马化腾在2019(第十四届)中国电子政务论坛上表示,“数字政府”本身是一个系统工程,推进电子政务往往“牵一发而动全身”。“作为‘数字政府’改革建设的主导者,政府愿不愿‘动全身’,要不要往深处改,决定整个工程的效果和成败。”

  仅凭数字广东公司之力,并不足以撬动政府各部门联动。广东省副省长张虎在国新办新闻发布会上坦言,存在上千家信息中心导致广东省直各个部门“信息系统烟囱”林立,“数据孤岛”大量存在,结果是数据条块分割、权属不清,沉淀在具体的业务条线。

  为推进项目,广东省委书记李希审定数字广东改革方案,马兴瑞担任数字政府改革建设领导小组组长,制定总体规划和建设方案,主抓项目投建。广东省政府副秘书长逯峰直管,并担任政数局局长。

  此前,在广东省政府的组织架构中,横向上没有一个省直部门来牵头统筹省级政务信息化的建设,纵向上对各地市的政务信息化建设协调也不够。据财新记者了解,2018年以来,马兴瑞曾多次带领数十位委办局领导人前往数字广东公司交流、沟通。

  王新辉介绍,此次改革,广东省新设省政数局,把省直属信息中心大部分职能整合进去,统筹规划全省政府信息化建设。目前,省政数局是省政府办公厅的部门管理机构,为副厅级单位。

  这一过程对各级信息中心人员进行了分流,编制从几百人压缩至数十人。有少部分原信息中心工作人员进入数字广东公司,仍有许多人丢了工作。目前,数字广东公司约有1500人,主要来自独立招聘,部分来自几大股东派驻。

  数字广东公司也需要协助接管政务信息系统。“初期工作真的非常难,因为我们其实是去抢人家饭碗的。”在权力的切割与重新分配当中,王新辉坦承遇到不小阻力。

  “减事项、减环节实际就是减权力,这个环节是体现权力的。”腾讯政务业务技术总监赵明君进一步解释,技术问题在与政府合作中往往比较次要,更重要的是理顺体制机制。

  一名接近数字广东的知情人士透露,为推进项目,马兴瑞甚至在一次政府会议上撂下狠话:“如果不支持数字化改革,我虽然没有权力免你的职,但我可以建议免你的职。”

  在政府强力推动下,数字广东最终形成了“管运分离”模式:政府端管理是政数局,企业端运营成立了数字广东公司。政府部门的信息化建设需求向政数局提出,由政数局向数字广东公司采购服务。数字广东公司作为独立运营方,与广东省政府发生合同关系。

  在金蝶软件广州分公司副总经理林锰杰看来,政府作为管理方去制定规划、把控标准,并协调各省属的机关和部门,其他参与方只需与数字广东公司对接,自身职责更清晰,也无须再去协调政府多个部门。

腾讯云借势

  消费互联网增长空间有限,腾讯近年发力政务云,不惜在数字广东项目上奋力一搏。据财新记者了解,数字广东项目是腾讯的“一号工程”——马化腾曾称,要组建“敢死队”啃下来。“全公司上下对我们的重视程度前所未有。”数字广东总裁王景田对财新记者表示。

  这是因为,在政务云争夺战中,腾讯实际上是后来者。腾讯云源于聊天软件QQ的后台系统,在腾讯内归属社交网络事业群,2013年9月正式以独立品牌对外商用,已比竞争对手阿里云晚了两年。腾讯云的客户主要来自泛互联网行业,像游戏、视频和电商等。

  2017年前后,腾讯云开始发力政企市场,甚至不惜以1分钱竞标厦门市政务外网云服务项目。2018年9月,腾讯集团架构大调整,新成立腾讯云与智慧产业事业群(CSIG),专注产业互联网,向其分配诸多to B(面向企业)、to G(面向政府)的资源。

  马化腾希望与广东的合作成为样本,向全国推广。一名接近腾讯高层的人士透露,直到拿下数字广东的省级项目,腾讯才算是真正跑通了政务系统解决方案。“此后,腾讯顺利拿下了包括广东佛山、顺德等珠三角地市一级的政府数字化项目。”

  腾讯在政务云上的打法也经历了从“游骑兵”到“集团军”的转变。腾讯政务云技术总监王刚将2017年的场景比喻为“游骑兵出去侦察”,深入敌后、孤军作战;第二阶段是单条线团战;第三阶段是单条线拉动内部其他部门一起进行集团军作战。在数字广东项目中,腾讯使用的能力和工具来自云、企业微信等多条业务线。

  腾讯数字广东项目的架构总结为“1+3+N”,即底层是基础云,用来支撑应用、数据、人工智能三个中台,对外进行统一认证等标准化输出;以此为基础支撑最上面一层的示范应用,通过指尖小程序、广东政务服务网等触达用户。

  腾讯在整个架构中的作用,被林锰杰称为“插座”,在此之上,其他参与方插入自己的核心能力和具体应用。底层云在腾讯云中切割出一块作为政务云,由腾讯云进行整体的一体化体系建设;PaaS层(平台即服务)主要利用腾讯积累的中台技术搭建,组织构建“粤省事”等应用,参与方围绕腾讯的中台架构进行代码实践。

  据财新记者了解,三大运营商主要提供基础设施层的机房网络,建设数据中心;华为则提供服务器,承接具体的云平台建设。

  一名市场观察者认为,腾讯能够作为牵头方,主要在于其C端(消费者端) 的丰富经验和强大用户优势,政府方面也看重微信这个端口的能力及腾讯的技术优势。

  但在与政府合作过程中,一大关键在于对政务业务的理解。比如,政务市场更依赖“地面部队”。王景田坦承,腾讯目前在地面推广上确有欠缺。公司正在组建区域团队,培养能力和队伍,以贴近市场、贴近用户。腾讯需要集成外部合作方的服务,比如长期与政府部门打交道的软件企业金蝶、东华等。

  “以盖房子为例,设计是数字广东做的,但施工只要是符合条件的单位都可以参与。安防等领域都存在一些在垂直细分市场做得很专的公司,我们希望跟这些公司合作。”腾讯政务业务技术总监赵明君说。

  马化腾在前述行业会议上介绍,截至2019年6月,共建数字广东的企业数量超过1100家,集聚了全国在应用开发、大数据、系统集成、咨询规划等领域的上千家企业。仅“粤省事”小程序,就有超过100家企业参与了前后端的开发。

  目前,数字广东公司的收入主要来自政府购买服务,未来或对外输出产品和解决方案。在王景田看来,数字广东之后,初期风险释放得差不多了,后面项目的风险和压力会小很多。且这一模式可以快速“复制粘贴”:云和公共支撑平台可以复用,根据具体的省份和场景推出相应应用即可,最终能否落地仍取决于政府的决心和支持力度。

  2018年下半年以来,腾讯政务云业务加速发展,先后获得山东省、内蒙古自治区、贵州省、湖南省长沙市等地的数字政府项目,新增城市治理、城市决策、产业发展三大领域,着手在医疗卫生、教育等纵向产业发力。

  近几年,中央高层多次强调“数字中国”战略,政务云加速发展。根据中国信通院数据,2017年,中国政务云市场规模达292.6亿元,政务云用云量增长迅猛,超过了工业、金融、互联网等其他行业。预计未来几年将保持快速增长,到2021年规模达到813.2亿元。

  在政务云市场,电信运营商凭借国企身份、客户关系、渠道等,一直占据优势地位。阿里、腾讯华为等企业近年来也在发力。市场竞争激烈。7月25日阿里云峰会上海站,阿里巴巴宣布升级数字政府战略。华为、浪潮等IT厂商也在近期表态要在全国范围内积极参与数字政府项目。

数据安全“**包”

  数据进一步集约化之后,安全成为重大课题,潜在的垄断亦成担忧之一。在“数据即资源”时代,广东省政府上百亿条的政务数据难免被不法之徒觊觎。这些数据关系到人们生活的方方面面,一旦泄露或被不合理利用,后果严重。

  左晓栋认为,目前由一家商业机构来实现政务数据共享甚至后期的开发利用,都是大势所趋。其中核心问题在于,政府跟公司签的协议中,如何约定双方的权利、义务、责任,特别是对数据的访问权;如何访问数据,也要看用户是否有权对数据进行开发、利用。

  一名接近广东省政府的市场人士也透露,政府的主要顾虑之一是对数据安全的保护。从目前的情况来看,互联网公司从消费端拿到了大量的数据,其中不少数据保护工作做得很差,时时刻刻都像“**包”,政府并不能轻易地把关键数据交给互联网企业。当市场化企业参与政务云的时候,其中采集、分析和存储的数据谁能碰、谁运营、谁管理、谁负责,都亟待思考和解决。

  数字广东在数据治理方面探索采用“三权分治”机制,政数局在宏观层面对政务数据工作进行管理,数据也均存放在政府侧。

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  数据管理权归三大运营商之一,运营权归数字广东,安全审计权归有国资背景的独立第三方,三方均由政数局分别授权。王新辉说,数字广东公司根据业务需要,按照管理规范和要求,可以使用数据,需向数据管理方进行申请使用权限。数据运营、数据管理和安全审计,三方互相制衡。

  数据管理方由政府公开招标而来,掌握数据中心的权限,由其根据具体用途对数字广东公司进行赋权,并对其数据运营规范、过程和质量提出管理要求,在一些关键环节进行把关,确保合规运营,如数字广东运营产生的日志受其监管,最大限度保障数据流通安全。

  数字广东数据平台部总经理程晶对财新记者介绍,“如果我们既是管理方又是运营方,一旦出了问题,这个责任谁都承担不起。”因此,政府部门决定由一家大型国企来扮演数据管理方的角色。考虑到管理方掌握所有数据资源和权限,为确保政务数据安全,又引入了一家有国资背景的机构作为第三方安全审计机构。独立第三方会定期检查日志,并采用技术手段对运营环境的安全性进行探测,数据管理方也要接受独立第三方的监督。

  在运营层面,王新辉表示,为保障数据安全,数字广东专门搭建了政府自己的储存平台,所有数据存放在政府,这些数据最长一个月自动失效。数字广东对数据的安全使用有一套标准规范以及使用流程,比如保密制度、信息安全制度等;同时要力保技术到位、管理到位,避免发生数据泄露。

  在尽最大可能处理安全问题的同时,是应用程序的易用性、友好性。腾讯一名安全方面的负责人说,如何在资源开销、数据使用、具体场景等之间进行融合并达成一种平衡,仍是一项艰巨的挑战。

  在程晶看来,以应用为导向、不求大而全的数据治理方式同样至关重要。此前政府数据治理少见成效,主要缘于缺乏大量的应用和业务驱动。“应用一批、治理好一批,形成良性循环。”具体而言,每一次数据治理的发起,均有一个明确的业务目标来作为源头,从而形成业务对数据的需求清单,再按照一定标准实施数据治理,最后通过应用的支撑效果来检验数据治理成效,形成闭环。

  数据中台通过服务封装,满足不同用户部门多变的数据需求场景,这被程晶比喻为“数据服务超市”。数据中台基于大数据平台的能力,通过对数据进行汇聚、标准化和建模处理,形成数据资产,最后将数据资产结合业务场景产生数据服务。每当有实际需求产生,中台提供数据服务进行支撑,由此得以实现材料的减免、共享以及流程的缩减。

  中台统一对外提供标准化服务,上层的应用安全、防护等,也可以在中台得到体现。比如将身份认证等能力抽离到中台,以服务的方式提供给应用,供应商配合中台刷脸能力就可以完成身份认证。由于数据和应用只在体系内流转,本身也降低了安全风险。

  亦有市场人士担忧,从流程和形式上看,如果政府服务集中向数字广东公司采购,加上后者集约了大量资源,最终或导致垄断。

  2019年6月26日,国家市场监督管理总局发布《禁止滥用市场支配地位行为暂行规定》,其中一个重大变化是将互联网公司掌握和处理数据的能力列为新的垄断因素。

  左晓栋解释,目前还只是企业给政府提供数据共享平台,是常规IT服务,跟垄断关系不大。但如果未来政府数据交给企业开发利用,拿到数据的一方将有明显的市场优势,届时如何体现公平竞争至关重要。

  在清华大学全球产业研究院副院长朱恒源看来,当市场没有大规模形成的时候,实际是投资者恐惧没有消费者,加上信息系统存在网络规模效应,也需要集约化运营,因此容易产生一家独大。但在垄断之后,政府如要购买服务,就需进一步考虑企业会否滥用市场支配地位,会否给市民福利带来损失。

  财新特约作者侯奇江对此文亦有贡献

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《财新周刊》 文丨财新记者 罗国平 实习记者 张博群
 

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